La décision Institut Montaigne : un éclairage attendu

Par une décision du 14 octobre 2024, le Conseil d'État a apporté des précisions importantes sur les critères d'identification des représentants d'intérêts, à l'occasion d'un litige opposant l'Institut Montaigne à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Cette décision était très attendue par les think tanks et cercles de réflexion français, qui contestaient leur qualification systématique de représentants d'intérêts et leur assujettissement aux obligations déclaratives correspondantes.

Contexte : l'absence de cadre juridique spécifique

Contrairement à d'autres pays, la France ne dispose pas d'un cadre juridique spécifique pour les think tanks. Ces organismes, qui se définissent comme des laboratoires d'idées produisant des analyses et des propositions sur les politiques publiques, ne font l'objet d'aucune définition légale.

Cette absence de définition a conduit la HATVP à appliquer aux think tanks les critères généraux de qualification des représentants d'intérêts, ce qui a suscité des contestations de la part de plusieurs d'entre eux.

Le cadre juridique des représentants d'intérêts

L'article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique définit les représentants d'intérêts comme les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique.

L'activité de représentation d'intérêts est caractérisée lorsque sont réunies plusieurs conditions cumulatives, notamment l'entrée en communication avec un responsable public à l'initiative du représentant d'intérêts et dans le but d'influer sur une décision publique.

La position initiale de la HATVP

La HATVP avait adopté une position extensive, considérant que les think tanks qui communiquent avec des responsables publics pour promouvoir leurs analyses et recommandations exercent une activité de représentation d'intérêts et doivent s'inscrire au répertoire.

L'Institut Montaigne a contesté cette position devant le tribunal administratif de Paris, puis devant la cour administrative d'appel, et enfin devant le Conseil d'État.

La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État a jugé que les think tanks ne sont pas par principe des représentants d'intérêts. Pour déterminer si un think tank doit être qualifié de représentant d'intérêts, il convient de procéder à une analyse casuistique prenant en compte :

• La nature de l'activité exercée (production intellectuelle vs promotion d'intérêts particuliers)
• Le contenu des communications avec les responsables publics
• L'objectif poursuivi (contribution au débat public vs influence sur une décision précise)
• Le mode de financement de l'organisme
• La composition de ses membres et de ses instances dirigeantes

Analyse critique de la décision

Cette décision présente l'avantage de reconnaître la spécificité des think tanks par rapport aux autres représentants d'intérêts. Elle évite une assimilation systématique qui aurait pu nuire à la contribution de ces organismes au débat démocratique.

Toutefois, elle soulève également des questions :

• Les critères retenus laissent une marge d'appréciation importante, source d'insécurité juridique
• La frontière entre contribution au débat public et influence sur les décisions publiques peut être difficile à tracer
• Le risque de contournement par des organisations se présentant comme des think tanks alors qu'elles exercent en réalité une activité de lobbying

Comparaison au niveau européen

Au niveau européen, le registre de transparence de l'Union européenne prévoit une catégorie spécifique pour les « groupes de réflexion, institutions de recherche et institutions académiques ». Cette catégorie permet de distinguer ces organismes des autres représentants d'intérêts tout en les soumettant à des obligations de transparence adaptées.

Pistes d'évolution

La décision du Conseil d'État pourrait conduire le législateur à clarifier le statut des think tanks dans le cadre d'une éventuelle réforme de la réglementation du lobbying. Plusieurs pistes pourraient être envisagées :

• La création d'une catégorie spécifique dans le répertoire des représentants d'intérêts
• L'adaptation des obligations déclaratives à la nature particulière de l'activité des think tanks
• La définition de critères précis permettant de distinguer les think tanks des autres représentants d'intérêts