Du confort des pantoufles aux rigueurs du Code pénal

L'expression « pantouflage » évoque avec une ironie toute française la reconversion d'un haut fonctionnaire vers le secteur privé — comme s'il troquait les exigences du service de l'État contre le confort douillet d'une rémunération attractive. Mais derrière cette image légère se cache une réalité juridique nettement moins plaisante.

Le pantouflage est aujourd'hui un délit pénal, prévu et réprimé par l'article 432-13 du Code pénal. L'agent public qui, dans les trois ans suivant la cessation de ses fonctions, rejoint une entreprise qu'il a contrôlée, surveillée ou avec laquelle il a contracté, s'expose à des poursuites. L'enjeu n'est pas mince : il s'agit de préserver l'impartialité de l'action publique et d'éviter que le capital relationnel ou informationnel acquis au service de l'État ne soit monnayé au profit d'intérêts privés.

Un phénomène sous surveillance croissante

Longtemps resté un angle mort de l'éthique publique, le pantouflage fait désormais l'objet d'une attention soutenue. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : en 2024, le nombre de saisines de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) concernant des projets de mobilité vers le privé a presque doublé.

Et les avis rendus ne sont pas de pure forme. Sur l'ensemble des dossiers examinés, plus des trois quarts ont donné lieu à des réserves, et près d'un sur dix a abouti à un avis d'incompatibilité pure et simple. Certaines affaires ont fait la une des médias, impliquant d'anciens ministres ou hauts responsables dont les projets de reconversion ont été bloqués ou encadrés.

Ce que dit précisément la loi

L'article 432-13 du Code pénal interdit à toute personne ayant exercé une fonction publique de prendre ou recevoir une participation dans une entreprise avec laquelle elle a été en relation professionnelle, pendant un délai de trois ans après la cessation de ses fonctions.

Trois notions clés structurent cette interdiction :

• La participation : elle peut prendre la forme d'un emploi salarié, d'une mission de conseil, ou même d'une prise de capital
• La relation fonctionnelle : l'agent doit avoir contrôlé, surveillé l'entreprise, ou conclu des contrats avec elle
• Le délai de viduité : l'interdiction court pendant trois ans à compter du départ de la fonction publique

Qui est concerné ?

Le champ d'application est large et ne se limite pas aux fonctionnaires titulaires. Sont également visés :

• Les agents contractuels de droit public
• Les collaborateurs de cabinet ministériel
• Les membres des autorités administratives indépendantes
• Plus généralement, toute personne ayant exercé des fonctions publiques impliquant un pouvoir de décision ou d'influence sur des acteurs économiques

Le rôle central de la HATVP

La Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique assure le contrôle des mobilités vers le secteur privé pour certaines catégories de responsables publics. Sa saisine est obligatoire avant toute reconversion pour les profils les plus exposés.

Les personnes soumises au contrôle obligatoire

Doivent obligatoirement saisir la HATVP avant de rejoindre le secteur privé :

• Les membres des cabinets ministériels
• Les directeurs et directeurs adjoints d'administration centrale
• Les préfets, ambassadeurs, recteurs
• Les membres des autorités administratives indépendantes
• Les dirigeants d'établissements publics de l'État
• Les dirigeants exécutifs des sociétés publiques locales et des sociétés d'économie mixte

Les trois types d'avis possibles

Après instruction du dossier, la HATVP rend l'un des trois avis suivants :

• Compatibilité : le projet de reconversion ne soulève pas de difficulté
• Compatibilité avec réserves : le projet est acceptable sous certaines conditions (interdiction de traiter certains dossiers, délai de carence sur certaines activités, etc.)
• Incompatibilité : le projet ne peut pas être réalisé en l'état

Un avis d'incompatibilité non respecté expose l'intéressé à des sanctions, et peut entraîner la nullité du contrat de travail conclu en violation de l'avis.

La jurisprudence récente : des précisions importantes

Plusieurs décisions récentes ont contribué à affiner le cadre juridique du pantouflage, apportant des garanties tant pour les agents que pour les employeurs.

L'exigence d'une participation effective

La Cour de cassation a précisé que l'infraction suppose une participation effective de l'agent aux décisions concernant l'entreprise qu'il souhaite rejoindre. Des fonctions purement symboliques, sans réelle marge de manœuvre, ne suffisent pas à caractériser le délit.

Cette précision est importante : elle évite que des agents n'ayant eu qu'un rôle marginal dans une procédure se trouvent bloqués dans leurs perspectives professionnelles pour des raisons disproportionnées.

L'obligation de motivation des avis restrictifs

Le Conseil d'État a rappelé que les avis d'incompatibilité doivent être motivés de manière circonstanciée. L'analyse ne peut être abstraite ou fondée sur des présomptions générales : elle doit reposer sur un examen concret des fonctions exercées et de la nature de l'emploi envisagé.

Cette exigence de motivation renforce la sécurité juridique pour les agents et garantit que les restrictions à la liberté professionnelle sont proportionnées aux risques réellement identifiés.

Les collectivités territoriales : un angle mort persistant

Si le contrôle des mobilités est relativement bien structuré pour la haute fonction publique d'État, la situation est nettement plus contrastée dans les collectivités territoriales.

Un constat préoccupant

Le rapport de la Cour des comptes de mai 2025 dresse un constat sévère : la fonction publique territoriale est « la plus hétérogène et la plus inégalement outillée » en matière de prévention du pantouflage. Moins de 10 % des avis rendus par la HATVP concernent des agents territoriaux, alors même que de nombreuses fonctions locales présentent une exposition significative aux risques.

Les faiblesses récurrentes identifiées

Plusieurs lacunes sont régulièrement pointées :

• L'absence de cartographie des fonctions à risque au sein des collectivités
• La marginalisation du référent déontologue, souvent cantonné à un rôle symbolique
• L'insuffisante formation des élus et des cadres sur ces questions
• Des procédures de signalement inexistantes ou méconnues des agents

Une double exposition

Les collectivités sont concernées par le pantouflage de deux manières distinctes :

• En tant qu'employeurs : elles voient partir des agents vers des entreprises avec lesquelles ils ont été en contact, sans toujours déclencher les contrôles nécessaires
• En tant que recruteurs : elles embauchent parfois des profils issus d'autres administrations sans vérifier la compatibilité de leur parcours antérieur

Structurer la prévention : les leviers d'action

Face à ces constats, les collectivités disposent de plusieurs leviers pour renforcer leur dispositif de prévention, sans pour autant créer une bureaucratie paralysante.

Cartographier les fonctions sensibles

La première étape consiste à identifier les postes présentant une exposition particulière : direction générale, finances, commande publique, urbanisme, services techniques, direction de structures satellites (SPL, SEM, offices publics). Cette cartographie doit être actualisée régulièrement et servir de base aux procédures de contrôle.

Formaliser une procédure de signalement

Pour les agents occupant des postes identifiés comme sensibles, une procédure de déclaration obligatoire peut être mise en place avant tout départ vers le privé. Cette déclaration, transmise à la DRH puis au référent déontologue, permet d'évaluer le risque et de saisir la HATVP si nécessaire.

Redonner substance au référent déontologue

Le référent déontologue ne doit pas être une fonction honorifique. Pour être efficace, il doit disposer d'un accès aux informations pertinentes, être systématiquement consulté sur les départs sensibles, et avoir la capacité de formuler des avis ou de recommander la saisine de la HATVP.

Contractualiser les engagements de réserve

Des clauses de réserve peuvent être intégrées dans les courriers de départ ou les conventions de rupture, rappelant les obligations déontologiques et prévoyant, le cas échéant, des engagements d'abstention pendant une période déterminée.

Trouver le bon équilibre

La prévention du pantouflage ne doit pas devenir un frein absolu à la mobilité professionnelle. Les passerelles entre public et privé présentent aussi des vertus : elles enrichissent les parcours, favorisent la circulation des compétences, et peuvent contribuer à l'attractivité de la fonction publique.

L'enjeu est donc de trouver un équilibre : encadrer les mobilités à risque sans décourager les vocations ni pénaliser des agents dont le parcours ne présente aucune difficulté réelle. Cet équilibre passe par des règles claires, des procédures proportionnées, et une culture déontologique partagée à tous les niveaux de l'organisation.