Pourquoi les cadeaux posent problème dans la fonction publique

Dans le secteur privé, offrir un cadeau à un partenaire commercial relève des usages courants. L'AFA elle-même reconnaît que ces pratiques « participent de la vie normale des affaires ». Mais pour les agents publics, la donne change radicalement. L'enjeu n'est plus commercial : il est démocratique.

Un agent public exerce des missions au nom de l'intérêt général. Chaque décision qu'il prend — attribution d'un marché, délivrance d'une autorisation, contrôle d'une activité — doit être guidée uniquement par des considérations objectives. Or, accepter un cadeau crée une zone grise. Même involontairement, l'agent peut se retrouver dans une position où son impartialité est mise en doute.

Le sociologue Marcel Mauss avait théorisé ce mécanisme dès le début du XXe siècle : tout don appelle un contre-don. Cette logique, parfaitement adaptée aux relations sociales, devient problématique lorsqu'elle s'applique à la sphère publique. C'est précisément ce que l'AFA cherche à prévenir.

La doctrine de l'AFA : comprendre la logique du refus systématique

Le guide publié par l'Agence française anticorruption en septembre 2022 adopte une position sans ambiguïté. Sur 74 pages, le message central se résume en une phrase : un agent public n'a pas, par principe, à accepter de cadeau ou d'invitation dans l'exercice de ses missions.

Cette position peut sembler excessive. Elle s'explique pourtant par une analyse juridique rigoureuse des risques encourus. L'acceptation d'un cadeau, même modeste, peut potentiellement caractériser plusieurs infractions pénales graves. Face à cette réalité, l'AFA privilégie la prudence à la nuance.

Les trois réflexes préconisés par l'AFA

Pour simplifier la prise de décision des agents confrontés à une proposition, l'AFA recommande une approche en trois temps :

• Premier réflexe : refuser. C'est la règle par défaut, applicable dans la grande majorité des situations.
• Deuxième réflexe : accepter uniquement en cas d'impossibilité de refuser. Certaines situations diplomatiques ou protocolaires peuvent rendre le refus inapproprié.
• Troisième réflexe : informer systématiquement la hiérarchie. La transparence constitue la meilleure protection.

Une grille d'analyse pour les situations complexes

Consciente que certaines situations ne sont pas binaires, l'AFA propose une série de questions permettant d'évaluer le risque :

• Quelle est la qualité de la personne qui offre ? Un fournisseur en cours de consultation présente un risque supérieur à un ancien partenaire.
• Quelles fonctions exerce l'agent destinataire ? Un acheteur public est plus exposé qu'un agent d'accueil.
• Quel est le contexte temporel ? Un cadeau reçu pendant une procédure d'attribution est particulièrement suspect.
• Quelle est la valeur du cadeau ? Un stylo promotionnel n'appelle pas la même analyse qu'un week-end tous frais payés.
• L'agent serait-il à l'aise pour en parler ouvertement ? Ce test de transparence révèle souvent la nature réelle de la situation.

Quels agents sont particulièrement concernés ?

Si tous les agents publics sont soumis aux obligations déontologiques, certaines fonctions présentent une exposition au risque nettement supérieure. L'AFA dresse une liste qui couvre, de fait, une très large partie des effectifs de la fonction publique.

Les fonctions à risque élevé identifiées par l'AFA

Sont considérés comme particulièrement exposés les agents qui :

• Interviennent dans le cycle de l'achat public, de la définition du besoin à l'exécution du marché
• Participent à l'attribution d'aides, de subventions ou de fonds européens
• Instruisent des demandes d'autorisation, d'agrément ou de titre administratif
• Gèrent des files d'attente pour l'accès à des ressources limitées (logements sociaux, places en crèche)
• Exercent des fonctions d'inspection, de contrôle ou de tutelle
• Sont en contact régulier avec des acteurs économiques privés
• Gèrent les ressources humaines, notamment le recrutement et la rémunération
• Manipulent des fonds publics ou gèrent des régies
• Appartiennent aux corps de la magistrature ou des forces de l'ordre

Cette énumération extensive montre que rares sont les agents qui peuvent se considérer comme totalement hors du champ des risques.

Les interdictions additionnelles

Au-delà des fonctions exercées, certains contextes renforcent encore l'interdiction :

• Pendant le déroulement d'une procédure sensible (appel d'offres, instruction d'une demande)
• Lorsque le cadeau est destiné au conjoint ou aux proches de l'agent
• Quand le cadeau présente un caractère personnalisé suggérant une relation privilégiée

Les fausses bonnes idées à éviter

Le partage du cadeau : une solution qui n'en est pas une

Face à une boîte de chocolats ou une bouteille reçue d'un prestataire, la tentation est grande de la partager avec l'équipe. Cette pratique, intuitivement perçue comme une manière de neutraliser le caractère personnel du cadeau, ne protège pas juridiquement l'agent qui l'a reçu.

La jurisprudence est claire sur ce point : le partage n'exonère pas le bénéficiaire initial de sa responsabilité. Que le cadeau soit consommé seul ou collectivement, les qualifications disciplinaires et pénales restent identiques.

La fixation de seuils monétaires : un faux sentiment de sécurité

De nombreuses organisations cherchent à simplifier les règles en fixant un seuil en dessous duquel les cadeaux seraient automatiquement acceptables. Cette approche, bien que pratique, comporte des risques significatifs.

L'AFA met en garde : un seuil ne doit jamais laisser penser qu'en deçà d'un certain montant, le principe du refus serait systématiquement levé. Un cadeau de faible valeur offert au moment stratégique — pendant une procédure d'attribution par exemple — reste problématique quelle que soit sa valeur marchande.

Si une organisation choisit malgré tout de fixer des seuils, ceux-ci doivent être accompagnés de précisions sur les situations où ils ne s'appliquent pas, et ne jamais être présentés comme une autorisation automatique.

Le cadre pénal : des risques à ne pas sous-estimer

L'acceptation d'un cadeau peut, selon les circonstances, caractériser plusieurs infractions pénales. La méconnaissance de ces risques ne constitue pas une excuse, et les sanctions peuvent être lourdes.

Les principales qualifications pénales

Quatre infractions sont particulièrement susceptibles d'être retenues :

• La corruption passive : lorsque l'agent sollicite ou accepte un avantage en contrepartie d'un acte de sa fonction
• Le trafic d'influence : lorsque l'agent monnaye son influence réelle ou supposée sur une décision publique
• La concussion : lorsque l'agent perçoit des sommes qu'il sait ne pas être dues
• Le favoritisme : lorsque l'agent procure un avantage injustifié dans le cadre d'une procédure de marché public

Les sanctions disciplinaires

Indépendamment de toute poursuite pénale, l'acceptation de cadeaux expose à des sanctions disciplinaires pouvant aller jusqu'à la révocation. Les juridictions administratives confirment régulièrement des décisions de mise à la retraite d'office pour des faits de cette nature.

Les conséquences sur les procédures administratives

Un risque souvent négligé concerne l'annulation des décisions administratives. Si l'impartialité d'un agent est mise en cause dans une procédure, l'ensemble de cette procédure peut être annulé par le juge administratif, avec toutes les conséquences que cela implique pour l'organisation.

Mettre en place une politique interne adaptée

L'AFA recommande à chaque organisation publique d'élaborer sa propre politique en matière de cadeaux et invitations. Cette démarche présente plusieurs avantages : elle clarifie les règles pour les agents, elle démontre l'engagement de l'organisation en matière de prévention, et elle fournit un cadre de référence en cas de difficulté.

Les éléments essentiels d'une politique efficace

Une politique cadeaux opérationnelle devrait comprendre :

• Un rappel des principes déontologiques applicables et des risques encourus
• Des règles claires, adaptées aux spécificités de l'organisation
• Des exemples concrets illustrant les situations les plus fréquentes
• Une procédure de signalement en cas de doute ou de cadeau reçu
• Les coordonnées du référent déontologue ou de la personne ressource

Les outils pratiques recommandés

Pour faciliter la mise en œuvre de cette politique, plusieurs outils peuvent être déployés :

• Un modèle de courrier de refus : rédigé de manière courtoise mais ferme, rappelant les principes déontologiques, il permet aux agents de décliner les propositions sans créer de tension relationnelle
• Une déclaration annuelle : certaines organisations demandent à leurs agents de confirmer sur l'honneur qu'ils n'ont pas accepté de cadeaux ou invitations non conformes
• Un registre des cadeaux protocolaires : pour les cadeaux institutionnels qui peuvent être acceptés, un registre assure la traçabilité

Ce qu'il faut retenir

La position de l'AFA peut sembler rigide, mais elle répond à une réalité juridique et éthique incontournable. Les agents publics exercent des missions au nom de l'intérêt général, ce qui justifie des exigences supérieures à celles du secteur privé.

Pour les organisations, l'enjeu est double : protéger leurs agents en leur donnant des règles claires, et démontrer leur engagement en matière de prévention de la corruption. Une politique cadeaux bien conçue et effectivement appliquée constitue un élément important du dispositif de conformité global.

Pour les agents, le réflexe du refus reste la meilleure protection. En cas de doute, la transparence — informer sa hiérarchie, consulter le référent déontologue — permet de sécuriser sa situation personnelle tout en préservant l'image de l'institution.