Contexte et enjeux des nouvelles lignes directrices

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) a publié de nouvelles lignes directrices relatives au répertoire des représentants d'intérêts, entrées en vigueur le 1er octobre 2023. Cette mise à jour intervient dans un contexte de croissance significative du lobbying déclaré en France : au 1er juillet 2023, 2 871 représentants d'intérêts étaient inscrits sur le répertoire, soit une hausse de près de 16% par rapport au bilan établi au 1er mai 2022.

Cette évolution s'inscrit un an après l'extension du périmètre du répertoire au secteur public local. Dans le même temps, la place occupée par les actions de représentation visant des dispositifs législatifs a augmenté : 51,5% des activités déclarées sont relatives à la loi, contre 32,5% en 2021. L'extension au secteur public local a induit l'inscription de 431 nouvelles entités au répertoire.

Les nouvelles lignes directrices ont vocation à « éclairer les représentants d'intérêts en explicitant les notions figurant dans la loi et son décret d'application n° 2017-867 du 9 mai 2017 et en formulant des recommandations ». Elles s'inscrivent dans le cadre du travail de pédagogie dont fait preuve la HATVP et ont été soumises à consultation auprès d'un échantillon d'organismes représentatifs.

Les précisions relatives à la qualification de représentant d'intérêts

Les nouveautés relatives au critère matériel

Dans le cadre de la définition de la notion de représentant d'intérêts, la HATVP déduit de l'article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, un critère organique associé au statut de la personne concernée et un critère matériel relatif à son activité.

Concernant la définition des activités de représentation d'intérêts, l'article 18-2 de la loi et l'article 1er du décret du 9 mai 2017 supposent la réunion de cinq conditions cumulatives :

• Impliquer une entrée en communication entre un représentant d'intérêts et un responsable public
• Concerner un des responsables publics mentionnés à l'article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013
• Être à l'initiative du représentant d'intérêts
• Concerner une décision publique existante ou à venir
• Avoir pour objectif d'influer sur cette décision publique

Quatre types d'entrées en communication désormais identifiés

La HATVP ne distingue désormais plus trois mais quatre types d'entrées en communication :

• La rencontre physique
• La conversation téléphonique
• L'envoi d'un courrier
• L'interpellation directe et nominative d'un responsable public sur un réseau social (nouveauté 2023)

Cette dernière catégorie constitue une nouveauté majeure des lignes directrices 2023, reflétant l'évolution des pratiques de communication et l'importance croissante des réseaux sociaux dans les relations entre représentants d'intérêts et responsables publics.

Organisation d'événements : nouveaux critères

La Haute Autorité précise sa doctrine relative à l'organisation d'événements au cours desquels sont invités des représentants publics. Pour ce type d'événements, la qualification d'entrée en communication peut être déduite du faisceau d'indices suivant :

• Présence et intervention d'un ou de plusieurs responsables publics
• Existence de moments d'échanges avec le ou les responsables publics
• Évocation d'une décision publique précise ou d'un cadre normatif plus large

La ligne de partage pour les décisions individuelles

La Haute Autorité apporte une clé de lecture permettant de déterminer si une entrée en communication tendant à l'obtention d'une décision individuelle relève ou non de la représentation d'intérêts.

Constitue une action de représentation d'intérêts : toute entrée en communication, autre qu'une simple démarche administrative, tendant à influer sur un responsable public pour l'inciter à prendre une décision, avant que l'instruction de celle-ci ne soit engagée.

Ne constitue pas une action de représentation d'intérêts : une démarche auprès d'un responsable public pour l'instruction d'une demande dans les conditions prévues par un texte législatif ou réglementaire.

Exclusions confirmées

Sont exclues du champ d'application de la représentation d'intérêts les communications suivantes :

• Préalablement au dépôt d'une demande : les communications qui se limitent à annoncer ce dépôt, préciser la nature et les caractéristiques de l'opération ou convenir d'un calendrier
• Pendant l'instruction : toutes les communications entre le demandeur et l'administration compétente
• En cas de refus : les communications dans le cadre d'un recours gracieux, hiérarchique ou contentieux
• En cas d'acceptation : toutes les communications limitées au suivi de la mise en œuvre de la décision individuelle

Lorsqu'une décision principale est exclue du champ de la représentation d'intérêts et que d'autres décisions présentent un lien tel que la délivrance de la décision principale implique la délivrance d'une ou plusieurs décisions subséquentes nécessaires à l'exécution de la décision principale, alors ces dernières sont également exclues.

Précisions sur les marchés publics

Le principe retenu par la Haute Autorité est celui d'une exclusion de la notion d'activité de représentation d'intérêts des relations intervenant dans le cadre d'une procédure de marché public pour répondre aux sollicitations de l'acheteur public.

Toutefois, une précision nouvelle concerne les entrées en communication « intervenant en amont de la procédure de passation du contrat, ayant pour objet d'influencer l'acheteur public afin qu'il engage une telle procédure ». De telles actions sont susceptibles de constituer une action de représentation d'intérêts et doivent donc être déclarées.

Activités réalisées par plusieurs personnes morales

Lorsqu'une personne physique est membre de plusieurs personnes morales, l'attribution des actions de représentation d'intérêts dépend de l'intérêt défendu lors de ces actions.

En cas de démarches conjointes (par exemple lorsqu'une fédération professionnelle mène une action avec une des entreprises qu'elle représente, ou lorsqu'un cabinet de conseil ou d'avocats est accompagné de l'un de ses clients), chacune des personnes morales doit comptabiliser une entrée en communication et, en cas d'inscription sur le répertoire, déclarer une action de représentation d'intérêts.

Dans le cas d'un groupe de sociétés, tant la société-mère que ses filiales doivent comptabiliser leurs entrées en communication afin de savoir si elles doivent individuellement s'inscrire sur le répertoire.

Informations à communiquer à la HATVP

Inscription sur le répertoire

Lorsqu'un représentant d'intérêts ne dispose pas de numéro SIREN ou de numéro d'identification au répertoire national des associations, il peut prendre directement contact avec la HATVP par l'intermédiaire du téléservice pour se voir attribuer un numéro d'identification.

Pour l'ensemble des clients, mandats et groupes de sociétés, il convient de déclarer l'identité des tiers pour le compte desquels des actions de représentation d'intérêts sont effectuées.

Demandes de désinscription

Les demandes de désinscription sont justifiées dans le cas d'une cessation d'activité ou de l'abandon de la qualité de représentant d'intérêts de manière pérenne. Un abandon temporaire ne doit entraîner qu'une déclaration de non-activité. Les éléments communiqués à la HATVP demeurent accessibles sur le répertoire pendant 5 ans après la désinscription.

Déclarations annuelles

La HATVP préconise, pour les objectifs poursuivis, d'ajouter des observations dans la case dédiée afin d'apporter des informations complémentaires. On observe une évolution progressive vers un contrôle plus qualitatif du contenu du répertoire : les observations accompagnant les déclarations ont fait un bond de 11% entre 2022 et 2021.

Déclaration des moyens et ventilation des dépenses

Les représentants d'intérêts doivent renseigner les frais liés à la rémunération des personnes effectuant les actions à déclarer. Dans le cas de la mise à disposition par un représentant d'intérêts d'une personne physique à titre gratuit au sein d'un autre représentant d'intérêts dont il est membre (association, fédération professionnelle), le représentant d'intérêts dont dépend le salarié doit prendre en compte une quote-part du salaire au titre des dépenses annuelles à déclarer.

Concernant les frais d'expertise dans un groupe de sociétés, seule l'entité qui paie l'expertise devra déclarer les frais afférents, sauf si celle-ci refacture l'expertise à une autre société du groupe.

Propositions d'évolution du dispositif

Le jour de la publication de ces nouvelles recommandations, la HATVP a communiqué des propositions visant à adapter le dispositif de régulation du lobbying :

• Simplifier les seuils déclenchant une obligation d'inscription en l'appréciant à l'échelle de la personne morale
• Étendre l'obligation de déclarations des activités aux entrées en communication initiées par les responsables publics
• Permettre les déclarations consolidées pour les groupes de sociétés
• Préciser dans les textes les critères des décisions publiques en fonction de leur importance, par leur nature ou leurs effets

Ces propositions témoignent de la volonté de la HATVP de faire évoluer le cadre réglementaire pour mieux l'adapter aux réalités du lobbying contemporain et améliorer la transparence de la vie publique.