Quand l'achat public devient un levier climatique

La commande publique représente 200 milliards d'euros par an et 8 % du PIB français. À cette échelle, chaque décision d'achat a un impact. Choisir un fournisseur plutôt qu'un autre, privilégier un mode de production, exiger certaines caractéristiques techniques : ces arbitrages quotidiens, multipliés par des milliers d'acheteurs publics, dessinent collectivement un modèle économique.

C'est cette réalité que le législateur a décidé d'exploiter au service de la transition écologique. La proposition issue de la convention citoyenne pour le climat — rendre obligatoire la prise en compte des critères environnementaux dans les marchés publics — constitue une rupture avec des décennies de doctrine fondée sur la neutralité de l'achat public.

La fin d'un dogme : le prix n'est plus roi

Pendant longtemps, la règle implicite de la commande publique tenait en une formule simple : acheter au meilleur prix. Cette approche, défendue au nom de la bonne gestion des deniers publics, reposait sur l'idée que la dépense publique ne devait pas servir d'autres objectifs que l'acquisition du bien ou du service recherché.

Cette vision a vécu. Les externalités environnementales — pollution, émissions de gaz à effet de serre, épuisement des ressources — ne peuvent plus être ignorées. Un produit moins cher mais plus polluant génère des coûts cachés que la collectivité finira par assumer. Intégrer ces paramètres dans la décision d'achat n'est pas une distorsion du marché : c'est une correction d'une imperfection du marché.

Ce que prévoit la réforme

Le projet de loi climat modifie le Code de la commande publique sur deux points majeurs :

• Les conditions d'exécution des marchés devront obligatoirement prendre en compte des considérations environnementales
• Au moins un critère environnemental devra figurer parmi les critères d'attribution

Ces obligations concernent les marchés publics classiques. Les marchés de défense ou de sécurité en sont exclus, de même que les concessions — une exclusion qui ne manquera pas d'être débattue.

Un changement de paradigme pour les acheteurs

Pour les acheteurs publics, la réforme impose de repenser leurs pratiques. Le critère unique du prix devient impossible : chaque marché devra intégrer une dimension environnementale dans son évaluation.

Les questions qui se posent

Cette nouvelle obligation soulève immédiatement des interrogations pratiques :

• Quel critère retenir ? Émissions carbone ? Recyclabilité ? Provenance des matériaux ? Impact sur la biodiversité ? Le texte ne précise pas, laissant aux acheteurs une liberté qui peut aussi être source d'insécurité.
• Quelle pondération appliquer ? La convention citoyenne proposait un minimum de 20 % pour les critères environnementaux. Cette disposition n'a pas été retenue, laissant les acheteurs face à une jurisprudence qui plafonne traditionnellement ces critères à un niveau marginal.
• Comment évaluer les offres ? Comparer des prix est simple. Comparer des performances environnementales suppose des méthodes, des référentiels, des compétences que tous les acheteurs ne maîtrisent pas.

Les contraintes juridiques maintenues

La réforme n'efface pas les principes fondamentaux de la commande publique. Les critères environnementaux devront toujours :

• Être liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution
• Respecter le principe de non-discrimination entre candidats
• Permettre une évaluation objective des offres
• Ne pas conférer à l'acheteur une liberté inconditionnée de choix

Cette dernière exigence est cruciale : le critère environnemental ne peut pas devenir un prétexte pour favoriser arbitrairement un candidat. Il doit permettre une comparaison vérifiable et reproductible.

L'évolution progressive du cadre juridique

La réforme actuelle s'inscrit dans une évolution de long terme. Les considérations environnementales ont progressivement conquis leur place dans le droit de la commande publique.

Les étapes antérieures

Le chemin parcouru est significatif :

• 2004 : la directive européenne autorise pour la première fois les critères environnementaux, à condition qu'ils soient liés à l'objet du marché
• 2006 : le Code des marchés publics impose la prise en compte du développement durable dès la définition des besoins
• 2009-2010 : les lois Grenelle renforcent considérablement les aspects environnementaux
• 2011 : introduction des contrats globaux de performance avec engagements d'efficacité énergétique
• 2014-2020 : le Plan national pour des achats publics durables fixe un objectif de 30 % de marchés intégrant une clause environnementale

Des résultats décevants

Malgré ces évolutions, les résultats sont restés en deçà des ambitions affichées. En 2018, seuls 13,6 % des marchés recensés contenaient une clause environnementale — loin des 30 % visés. C'est ce constat d'échec qui justifie le passage à l'obligation : puisque l'incitation ne suffit pas, le législateur impose.

Les outils disponibles pour les acheteurs

Les acheteurs publics ne partent pas de zéro. Des ressources existent pour les accompagner dans l'intégration des exigences environnementales.

Les guides méthodologiques

Plusieurs guides officiels proposent des approches concrètes :

• Le guide « L'achat public : une réponse aux enjeux climatiques » de la Direction des affaires juridiques
• Le guide sur les clauses environnementales dans les opérations de travaux de bâtiment
• Le guide « L'achat public durable » du ministère de l'Économie
• Le guide de l'ADEME sur l'achat public

Ces documents proposent des exemples de clauses, des méthodes de pondération, des indicateurs utilisables. Ils ne résolvent pas toutes les difficultés, mais constituent un point de départ solide.

Les réglementations sectorielles

Dans certains domaines, des obligations spécifiques préexistent et peuvent servir de modèle :

• L'achat de véhicules à moteur est soumis à des exigences précises en matière d'émissions
• La restauration collective publique doit respecter des critères stricts sur la provenance et la qualité des produits

Ces réglementations sectorielles offrent aux acheteurs une sécurité juridique supérieure : les critères sont définis par la réglementation, pas par l'acheteur.

Les défis de la mise en œuvre

La formation des acheteurs

L'obligation légale ne suffit pas à créer la compétence. Intégrer efficacement des critères environnementaux suppose de comprendre les enjeux techniques, de savoir formuler des exigences pertinentes, d'être capable d'évaluer les réponses des candidats.

Le délai de mise en œuvre — jusqu'à cinq ans — doit permettre aux acheteurs de se former. La convention citoyenne proposait de créer un réseau de « référents » pour accompagner les donneurs d'ordres. Cette proposition n'a pas été formellement retenue, mais le besoin d'accompagnement reste entier.

La sécurisation juridique

L'absence de précision sur le contenu des critères crée une zone d'incertitude. L'étude d'impact du gouvernement reconnaît elle-même que dans certains cas, « aucun lien avec l'objet du marché ne serait démontré », obligeant les acheteurs à s'abstenir sous peine de contrevenir au droit de la commande publique.

Cette tension entre obligation d'intégrer un critère environnemental et impossibilité juridique de le faire dans certains cas devra être clarifiée par la pratique et, probablement, par la jurisprudence.

L'acceptation par les entreprises

Du côté des opérateurs économiques, la réforme peut susciter des inquiétudes. Les entreprises dont l'offre environnementale est moins développée craignent d'être pénalisées. D'autres voient au contraire une opportunité de valoriser leurs efforts en matière de développement durable.

L'équilibre devra être trouvé entre l'ambition environnementale et le maintien d'une concurrence effective. Des critères trop exigeants pourraient réduire drastiquement le nombre de candidats et, paradoxalement, limiter l'efficacité de la mise en concurrence.

Conclusion : une mutation profonde de l'achat public

L'obligation d'intégrer des critères environnementaux dans les marchés publics marque une évolution majeure. Elle acte la fin de la neutralité de l'achat public et assume explicitement son rôle d'instrument des politiques publiques.

Pour les acheteurs, c'est un défi organisationnel et technique. Les compétences devront évoluer, les méthodes s'adapter, les pratiques se transformer. Le délai de mise en œuvre doit être mis à profit pour cette montée en compétence.

Pour les entreprises, c'est un signal clair : la performance environnementale devient un facteur de compétitivité sur les marchés publics. Celles qui auront anticipé cette évolution disposeront d'un avantage concurrentiel.

Pour la transition écologique, c'est un levier puissant. 200 milliards d'euros d'achats publics orientés vers des critères environnementaux peuvent contribuer significativement à la transformation de l'économie. À condition que l'ambition initiale ne se dilue pas dans les difficultés de mise en œuvre.